我国流域跨界环境纠纷问题多年来一直很严重，不但引发上下游、流域两岸矛盾，而且影响经济发展和社会稳定，成为亟待解决的现实问题。近年来，环境保护部华东环境保护督查中心协调处置了多起跨界环境纠纷事件，在跨界环境纠纷处理方面积累了一些经验，发现了一些问题，并提出了相关建议，希望相关领域有所借鉴。
在环境保护部的正确领导下，在地方政府及环保等部门的支持配合下，华东环境保护督查中心(以下简称华东督查中心)近年来成功协调处置了多起流域跨界生态破坏、环境污染纠纷事件。协调工作有利地促进了纠纷案件问题的解决，促进了地方政府对环境法律法规和标准的执行。但是，在协调处置跨界环境纠纷事件过程中，仍存在一些制约纠纷问题解决的因素，影响解决纠纷问题常效机制的建立，并直接影响跨界流域行政单元区域内和区域间的协调发展。
协调处置流域跨界环境纠纷要把握关键环节
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一是搞清事实。通过多种方式了解和掌握流域跨界生态破坏、环境污染问题现状、原因、危害程度等基本信息；二是分清责任。分清引发流域跨界环境纠纷事件相关政府未能有效履行的环境保护责任。三是依法协调。组织召开相关政府及部门参加的协调会，正式提出协调的有关要求。
流域跨界环境纠纷事件问题成因复杂，形式繁多，涉及面广，上下游存在利益冲突。引发流域跨界环境纠纷事件的直接原因有:一是突发环境事件；二是长期排污蓄积导致总量超标；三是枯水期等水资源量大幅减少导致水环境恶化；四是上下游跨界断面水质目标不一致形成的纠纷。更深层次的原因有:流域产业结构、布局不符合流域主体功能区定位要求；流域各行政单元污染自己、污染别人、又被别人污染情况突出，环境质量达不到功能区标准。协调处置跨界环境纠纷事件时要明确，政府整改的最终目标是实现跨界流域行政单元内、单元间产业结构与布局符合主体功能区定位，排污总量满足水环境质量达标要求。
近年来，华东督查中心协调处置的代表性环境纠纷案件有苏浙皖太极洞风景名胜区环境污染与生态破环事件，苏鲁郯城、新沂污染事件，浙沪平湖、金山黄姑塘水污染事件，苏浙吴江、嘉善太浦河饮用水水源事件等。在协调处置跨界环境纠纷事件中，如何通过协调促进跨界地方政府建立预防跨界环境纠纷发生的常效机制至关重要。
在具体协调工作中，我们始终注意把握以下3个关键环节:
一是搞清事实。通过听取汇报、现场调查等多种方式了解和掌握流域跨界生态破坏、环境污染问题现状、原因、危害程度等基本信息。
二是分清责任。分清引发流域跨界环境纠纷事件相关政府未能有效履行的环境保护责任。
三是依法协调。在搞清事实、分清责任的基础上，组织召开相关政府及部门参加的解决流域跨界问题的协调会，指明跨界环境纠纷问题及相关政府未能有效履行的责任，正式提出协调的有关要求。协调要求通常从提高认识、明确目标、整改问题、建立机制等方面提出。相关行政单元政府依据协调要求，应依法履行的责任、完成整改的目标、时限、机制建立等进行表态。
制约流域跨界环境纠纷处置的主要问题
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一是水环境功能区域及评价问题；二是流域主体功能区定位问题；三是水资源跨行政单元分配问题；四是部门协调面临的主要问题。
笔者在协调处置流域跨界环境纠纷过程中，发现存在以下问题:水环境功能区划分及评价问题一是划分主体不一致。目前，省级人民政府均有权批复省辖区水环境功能区，跨界流域水环境功能区可由相邻省级政府分别划分、批复。
二是划分标准分类不统一。跨界省级人民政府批复的水环境功能区中，上游政府批复的出境断面、下游政府批复的入境断面水质标准分类不统一。划分标准分类不统一导致上下游政府的责任和义务不明晰，跨省界流域环境纠纷协调失去了必要的前提和基础。如浙江(杭州市)、安徽(黄山市)两省同属新安江流域，上游安徽省政府批复的出境断面水质为Ⅲ类，而下游的浙江省政府批复的入境断面为Ⅱ类。安徽、浙江两省流域跨界水环境标准分类问题、流域发展与保护问题曾被列为全国人大重点督办的议案。华东督查中心曾协调处理福建省龙岩市与广东省梅州市象洞河的跨界水污染纠纷事件，在交界地区，下游的广东省政府划定的入境断面水环境功能标准为Ⅱ类水体，而上游的福建省政府划定的出境断面水环境功能标准为Ⅲ类水体。
三是划分水域功能相分离。跨界省级人民政府批复的水环境功能区中，由于划定标准分类不统一，直接导致水域环境功能和保护目标相分离，跨界区域水域功能与达标功能类别标准不对应。
四是评价指标有局限。国家重点流域考核跨界断面水质指标仅有高锰酸盐指数(或COD)、氨氮两项，而国家地表水环境质量标准(GB3838－2002)评价指标有24项(如涉及集中式生活饮用水地表水源地，则评价指标为109项)。仅两项评价指标不足以反映跨界流域断面水环境质量全面达标情况，难以全面明确上下游行政单元污染控制的责任与义务，更难以评价和保障相邻下游行政单元的饮用水水源地水质达标。
流域主体功能区定位问题一是流域主体功能区尚未全面划定。2007年国务院下发关于编制全国主体功能区规划的意见(国发［2007］21号)，明确国家主体功能区规划在2007年12月报国务院审议；明确省级主体功能区规划在2008年11月报省级人民政府审议。目前全国主体功能区规划于2010年6月12日由国务院常务会议审议通过，省级主体功能区规划大多还在编制之中。由于水域污染大多源于陆域，流域所在行政单元主体功能区确定对流域尤其是对跨界流域生态安全至关重要。主体功能区确定有助于从产业结构、布局本源上解决跨界环境污染和生态破坏问题。
二是流域跨界区域现状主体功能区定位不一致。如常见上游行政单元跨界区域现状功能区定位为重点开发区，建立经济发展园区；而下游行政单元相邻水域现状功能区却常定位为集中式生活饮用水地表水源地等限制开发或禁止开发区。
三是流域产业结构、布局不符合主体功能区定位情况大量存在。流域跨界行政单元区域内、区域间现存环境纠纷问题都与未划定主体功能区、现状功能区定位不合理或功能区执行刚性不足直接相关。
四是各主体功能区环境质量没有全面达标。环境质量不全面达标包括水环境质量(含集中式生活饮用水地表水源地水环境质量)、生态环境状况指数(EI指数)不能做到全面达标。
水资源跨行政单元分配问题水资源等环境资源属国家所有，而非个别地区所有。在协调处理跨界环境纠纷事件中，发现一些上游地区为防止出境水体水质超标以及防止突发事件造成污染水体进入下游，在本辖区兴建橡胶坝或建设生态湿地，造成对水资源的截流。上游截流水资源必将导致下游水资源短缺，并影响下游水环境的生态功能。有关水资源跨行政单元分配如何统筹考虑、科学规划、维护流域水资源功能完整性等亟待予以明确，并切实予以执行。
部门协调面临的主要问题一是水环境功能区划分及评价、流域主体功能区定位问题。这些问题制约了跨界环境纠纷的协调处置。
二是技术限制问题。协调处置跨界环境污染、生态破坏纠纷涉及事故处置、损失评估、生态修复、事故赔偿等技术层面内容，单一部门难以完成，社会技术力量支撑不足。流域跨界水污染和生态破坏的可防、可控、可治技术保障层面的基本问题亟待解决。
三是生态补偿问题。流域生态补偿有所进行，但补偿机制远未建立，不利于促进流域产业结构布局符合主体功能区定位、排污总量满足环境质量达标要求，不利于减少跨界环境纠纷事件发生。
四是协调机制不健全问题。流域跨界共同的上一级政府未建立环境纠纷协调处置机制，相关部门间未形成纠纷协调处置联动机制，同一纠纷多个部门分别协调未形成合力(如在我中心协调处置苏浙皖太极洞风景名胜区环境污染与生态破环事件之前，还有国家其他部委进行过协调)，跨界地方政府间未建立相应协调机制。
协调处置流域跨界环境纠纷相关建议
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理顺流域水环境功能区划分及评价标准；确定流域主体功能区定位；明确跨行政区域环境纠纷事件协调主体；强化地方政府对跨界环境纠纷的预防；对流域生态环境保护专门立法。
流域跨界环境纠纷问题依然严峻，要有效协调解决纠纷，笔者有如下建议:
理顺流域水环境功能区划分及评价标准
一是明确划分主体。跨省界流域水环境功能区由中央政府负责划分；省级政府根据国家划分要求进一步划分跨市界流域水环境功能区；市级政府根据省级划分要求进一步划分跨县界流域水环境功能区，报省级政府批复。流域跨界水环境功能区划分的次序依次是国家、省、市、县。从上到下依次划分可解决跨界流域划分水域功能相分离、划分标准分类不统一问题。此项工作由环保部门会同本级相关部门及跨界相邻下一级政府提出划分方案。跨省界的划分方案由环境保护部报中央政府批准；跨市界的划分方案由省级环保部门报省级政府批准；跨县界的划分方案由省级环保部门审核后，由市级政府报省级政府批准。
二是全面进行评价。今后对跨界流域断面要全面评价地表水环境质量的24项指标。对涉及下游临近水域为集中式生活饮用水地表水源地的，要开展对109项指标的全面评价。对跨界流域涉及特征污染物的，要进行补充评价。长期以来，一些城市主要饮用水水源地上游化工等重污染企业积聚，一类污染物、有毒有害化合物隐患很大，甚至检出“三致物质”。建议环保部门加强监测能力建设，全面、规范开展水源地109项指标监测。对水源地水质超标的指标(尤其是危害较大的有机化合物)要追溯污染来源。对超标指标涉及跨界上游行政单元的，要将超标污染因子指标纳入跨界断面政府环保目标考核内容。
三是区划批复及调整。市、县两级流域区域内、区域间水环境功能区划分批复及调整要报经省级政府批准；省域、省域间水环境功能区划分批复及调整要报经中央政府批准。
确定流域主体功能区定位
要突破行政单元界限，依据流域所在区域资源禀赋、经济社会发展状况及预期，以实现区域内、区域间经济发展和环境保护相协调为目标确定。主体功能区一旦确定，就明确了特定区域如重点开发、限制开发、优化开发、禁止开发等功能定位，进而明确了特定区域产业结构、布局调整和发展方向。主体功能区确定可从源头上减免跨界环境纠纷的发生。主体功能区确定由上到下、从大到小进行，以解决跨界流域功能区定位不一致问题。
去年6月，国务院常务会审议并原则通过全国主体功能区规划，建议各地在国家规划的指导下，尽快编制本辖区主体功能区规划，为流域产业结构布局设置、调整提供刚性约束，为减免、协调处置跨界环境纠纷提供依据。市、县两级区域内、区域间主体功能区批复及调整要报经省级政府批准；省域、省域间主体功能区批复及调整要报经中央政府批准。此项工作可由发改部门会同本级相关部门及跨界相邻下一级政府提出确定方案。跨省界的确定方案由国家发改委报中央政府批准；跨市界的划定方案由省级发改委报省级政府批准；跨县界的划定方案由省级发改委审核后，由市级政府报省级政府批准。
明确跨行政区域环境纠纷事件协调主体
跨行政区域环境纠纷事件原则上由跨区域行政单元共同的上一级政府进行协调。也可根据实际情况，由相邻行政单元政府通过建立相关机制进行协调。
由共同上一级政府协调时，首先要明确协调主体和目标。跨界环境污染纠纷可由上一级环保部门会同有关部门代表上一级政府进行协调，也可由上一级林业或国土等部门会同有关部门代表上一级政府进行协调。协调工作目标是通过协调解决跨界环境问题，促进跨界流域实现产业结构、布局符合流域主体功能区定位，跨界断面水环境质量满足环境功能区达标要求。
其次，要明确协调原则。一是地方人民政府负责原则。地方人民政府对所辖区域环境质量负责。任何跨界流域现存及突发环境污染、生态破坏纠纷均可归结为跨界相关地方政府未依法履行好对辖区环境质量负责的法律要求。
二是符合主体功能区定位和环境质量达标原则。流域产业结构和布局不符合主体功能区定位、排污总量超出环境质量达标要求是跨界环境问题的直接原因。
三是主体功能区定位原则。要统筹分析可能引发跨界环境纠纷的的不合理产业结构、布局问题。
四是环境质量达标原则。要在分析跨界流域水环境功能区标准分类、评价因子等基础上，对照跨界断面水环境质量达标情况，确定相关责任主体污染物排放量是否超出环境容量，进而影响流域系统的稳定性。
由相邻行政单元政府建立的协调机制包括跨界省级政府间、市级政府间、县级政府间三个层面的协商机制。三个层面通过建立联席会议、信息通报、联合处置等相关机制开展协调。三个层面协调尤其以相关县级政府间建立机制进行协调最为重要，因为跨界流域环境纠纷协调即使是跨省界的国家层面协调最终还是归结到两个(或两个以上)县级行政单元政府的落实上。国家层面协调通过指导、督促两省间建立协调机制，两省相邻、相关县级人民政府间建立协调机制，尽可能将问题解决在县级政府协调机制之内，以减少国家、省和市三级协调成本。
强化地方政府对跨界环境纠纷事件的预防
预防跨界环境纠纷，实现流域区域协调发展，各级政府要做好定性、定量两件事。定性是指实现流域产业结构布局符合主体功能区定位；定量是指排污总量满足环境质量达标要求。
一是偿还旧账。各行政单元及各行政单元共同的上一级政府要将本区域产业结构布局不符合功能区定位、排污总量不满足环境质量达标要求的问题理清楚，将各牵头部门的任务列清楚，将解决问题的体制机制搞清楚，通过政府目标责任制形式将偿还旧账的目标、时限、工程落实到相关行政单元和各牵头部门头上。对未完成目标任务的实行问责制和“一票否决”制(挂牌督办、区域限批、责任追究等)，对完成目标任务的要予以政策扶持(干部任用、资金扶持、生态补偿等)。
二是不欠新账。流域各行政单元及各行政单元共同的上一级政府要统筹规划，在明确未来发展的经济增长目标和指标的同时，设定环境保护的目标和指标。规划实施要确保流域跨界区域功能定位和各功能区环境质量达标的刚性。
三是加快发展。在产业结构布局符合主体功能区定位，环境质量满足达标要求的前提下追求GDP增长。
对流域环境保护专门立法
立法内容应重点解决功能区(水环境功能区、主体功能区)法律地位、划定主体、划定内容及资源整合问题。建议国家制定生态功能区划法，明确生态功能区划定的法律地位、划分原则、确定方法、责任主体、法律责任、执法主体。目前国家区域功能定位分由不同牵头部门确定，涉及水利、环保、发改委等部门，建议国家高度重视功能区划定重要意义，明确目标、整合资源、依法划定。
流域生态环境保护立法内容还应明确流域跨界区域功能定位和水质标准分类及其评价指标设定问题；明确跨界环境纠纷事件协调处置机制问题；明确水资源跨行政单元分配问题；明确由国家建立跨界流域环境纠纷涉及的损失评估、生态补偿及赔偿标准问题；明确跨界水污染纠纷“受害方”政府对本辖区立即开展应急处置的责任等问题。
作者系环境保护部华东环境保护督查中心副主任
